Peculiaridades del PAN y de la Consulta Pública normativa en el ámbito local. (A propósito del Dictamen 752/2017 del Consell Jurídic Consultiu GVA) | Concepción Campos

Peculiaridades del PAN y de la Consulta Pública normativa en el ámbito local. (A propósito del Dictamen 752/2017 del Consell Jurídic Consultiu GVA)

Entrada original publicada en concepcioncampos.org

Una de las novedades que introducía la Ley 39/2105, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), es su Título VI, que con la finalidad específica de mejorar la calidad de la regulación (smart y better regulation),  contempla, entre otros aspectos, los principios a los que habrá de ajustarse el ejercicio de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria, pero también mecanismos concretos de planificación, tanto ex ante como ex post y de participación ciudadana.

Como instrumento de planificación ex ante, destaca el PAN (Plan Anual Normativo), como un instrumento de aprobación obligatoria, ex art. 132 , por todas las Administraciones Públicas, en el que recogerán las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente y que una vez aprobado, se publicará en el Portal de la Transparencia. Pero también, en el ámbito de la participación ciudadana, supone una relevante novedad la introducción de un trámite previo de consulta pública ex art. 133, que es preciso encajar en el procedimiento de aprobación de ordenanzas y reglamentos locales.

Como suele ser habitual, la traslación al ámbito local de estas prescripciones plantea algunos problemas aplicativos, tanto de carácter organizativo, como respecto al ámbito material del mismo. En particular, se han planteado dudas sobre el órgano competente para la aprobación de los diferentes trámites, que integran ahora el procedimiento para el ejercicio de la potestad reglamentaria local, pero también, aspectos materiales, sobre plazos o contenidos afectados. En particular, destacan las dudas de la consulta pública en la tramitación de las ordenanzas fiscales.

Sobre algunos de estos aspectos ha pronunciado el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana en Dictamen nº 752/2017, de 21 de noviembre de 2017, ofreciendo respuesta a algunas de las dudas planteadas que sistematizaremos a continuación:

1.- Órgano local competente para aprobar el Plan Anual Normativo

Ni los artículos 21 y 22 de la Ley 7/1985,  de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL) para los municipios de régimen común, ni los arts. 122, 124 y 127 para los de gran población, recogen prescripción alguna de órgano competente para aprobar el Plan Anual Normativo. En los primeros, el art. 22. 2.d) se limita a atribuir al Pleno la competencia para la aprobación y modificación de ordenanzas y reglamentos, competencia compartida en los municipios de gran población, ex art. 123.1. c) y d), para la aprobación de los reglamentos de naturaleza orgánica y de las ordenanzas, respectivamente, aunque, en este caso, con un matiz, la atribución de la competencia a la Junta de Gobierno Local la aprobación de los proyectos normativos, con la única excepción de las normas reguladoras del pleno y sus comisiones, ex art. 127.1.a).

El Dictamen concluye que, en los municipios de gran población, debe ser la Junta de Gobierno Local el órgano competente para la aprobación del PAN, sobre la base de dicha competencia, en cuanto el Plan constituye la culminación de la iniciativa reglamentaria. Y, en el caso de los de régimen común, y atendiendo a la competencia normativa expuesta del Pleno, no estima aplicable la cláusula residual de competencia a favor del Alcalde, sino a favor del Pleno, en una interpretación hermenéutica del ordenamiento jurídico.

También da respuesta a la inclusión en el PAN de las modificaciones de ordenanzas y reglamentos municipales, o simplemente a las normas de nueva aprobación, inclinándose a favor de la inclusión también de las modificaciones.

2.- Consulta pública del art. 133 LPAC: quién, cómo y cuándo

El art. 133 LPAC, en desarrollo del art. 105 de la Constitución, introduce un trámite de consulta pública, a través del portal web y con carácter previo a la elaboración del respectivo proyecto de ordenanza o reglamento. En esta consulta se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

Y una vez más, surgen no pocas dudas sobre su tramitación, dudas sobre el órgano competente para realizarla, dudas sobre el plazo de la consulta y los aspectos materiales, entre otras muchas, a algunas de las cuales el Dictamen da respuesta:

¿Quién? El art. 133.2 LPAC, refiriéndose a la fase de audiencia, hace referencia al “centro directivo”, como el responsable de la publicación del texto del portal web. Concluye el Consell, que esta referencia permite instrumentar el procedimiento, a propuesta del Concejal Ddo. de área respectivo, sin que sea el Pleno ni la Junta de Gobierno local, forzosamente el órgano que deba aprobar la consulta.

¿Cuándo? Otros de los aspectos controvertidos y a los que las EELL han dado diferente respuesta es el plazo de esta consulta, ante la ausencia de plazo legalmente establecido. El Consell opta, con buen criterio, en mi opinión, por aplicar el plazo general de información pública recogido en el art. 83 LPAC, es decir, 20 días hábiles. Plazo que hace extensivo también a la fase de audiencia e información pública

¿Cómo? La tramitación de esta consulta exigiría, como no puede ser de otra manera, incorporar el resultado de la consulta al respectivo expediente, con indicación del número de participantes, número de opiniones emitidas y un resumen de las principales opiniones manifestadas.

Asimismo señala que deberán ser objeto de consulta pública, no sólo los supuestos de nueva aprobación, sino también de modificación, manteniendo idéntico criterio que en el caso del PAN.

3.-Obligatoriedad de consulta en las ordenanzas fiscales y normativa urbanística

En el ámbito local, uno de los temas que ha despertado mayores dudas en cuanto a la aplicación del trámite de consulta pública previsto en el art. 133 LPAC, es su aplicación a las ordenanzas fiscales, en cuanto a proyectos normativos que, con carácter anual, son objeto de aprobación o modificación en prácticamente la totalidad de municipios. La introducción, en este caso, del trámite previo de consulta pública conllevaría una extraordinaria complejidad, y dilación en el tiempo, por lo que desde el principio surgieron voces en contra, pero, por otra parte, el apartado 4 del citado precepto, que contempla la posibilidad de prescindir de los trámites de consulta, audiencia e información públicas en el caso de normas presupuestarias u organizativas, guarda silencio respecto a las normas fiscales.

En este caso, el Consell se inclina por la postura interpretativa que rechaza la obligatoriedad del trámite de consulta pública a las ordenanzas fiscales, sobre la base de la Disposición Adicional primera LPAC. Esta Disposición regula las especialidades por razón de la materia y establece que los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales. Ley especial que, a estos efectos, sería el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), en cuyos arts. 16 y siguientes contempla el procedimiento para la aprobación y modificación de las ordenanzas fiscales. Idéntica previsión habría que contemplar en relación con los instrumentos de planeamiento urbanístico, respecto a los que habrá que estar a lo que disponga la normativa sectorial.

El Dictamen aborda también otras interesantes cuestiones como el alcance de la expresión “no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia”,  concluyendo que deberán analizarse las circunstancias concurrentes en cada caso y justificarse debidamente, sin perjuicio de excluir las disposiciones interpretativas o aclaratorias ex art. 106 LRBRL.

Finalmente, resulta de interés su conclusión sobre la emisión de informe de impacto de género en el procedimiento de elaboración normativa, el Consell considera positiva su emisión por cuanto representa la inclusión de la igualdad como contenido del mismo y encontrar, además, fundamento en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombres y mujeres.

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